Ansvaret och kostnaderna för anpassningen

Ansvaret för styrningen av anpassningsåtgärderna kräver samarbete mellan olika aktörer

Genomförandet av anpassningen till klimatförändringen förutsätter samarbete mellan olika branscher och förvaltningsnivåer både i Finland och internationellt. Anpassningspolitiken borde etableras som ett integrerat inslag som täcker i hea den offentliga förvaltningen. Samtidigt borde den offentliga sektorn utveckla samarbete med aktörer på den privata och tredje sektorn [1]. Exempelvis markanvändningen borde betraktas som en helhet, där anpassningsbehoven är integrerade. Samtidigt borde man fördela resurserna för genomförandet av anpassningsåtgärder på både kort och lång sikt.

Det är fortfarande statsmakten som i hög grad svarar för anpassningens administrativa och juridiska styrning. Å andra sidan ger statsmakten den regionala och lokala nivån huvudansvaret för verkställandet av anpassningsåtgärderna och uppnåendet av målen. Det kommunala planeringssystemets uppdrag är nu att utreda om det är förmöget att hantera konsekvenserna av klimatförändringen och verkställa de åtgärder som behövs. Anpassningen till klimatförändringen kräver alltid lokala planeringslösningar och lokalt samarbete för hantering av problemen. De strukturella förutsättningarna för anpassning finns redan i dag, om det finns vilja att utnyttja dem [2].

Det praktiska anpassningsarbetet består av små åtgärder som kan verkställas av såväl den offentliga förvaltningen som hushållen och företagen. Klimatförändringen har omfattande effekter också på kommunernas verksamhetsfält, särskilt inom miljö och teknik [3].

Anpassningsåtgärderna planeras och genomförs lokalt

Klimatets och vädrets växlingar har alltid styrt människans verksamhet. På ett sätt har människan därför ägnat sig åt anpassning redan länge, även om dessa åtgärder inte har tagits upp under denna benämning. Ett bra exempel är det långsiktiga arbetet för att lösa översvämningsproblemen längs älvarna (se t.ex. Kyro älvs översvämningskrig [4]). Den successiva förändringen av klimatförhållandena och den ökade förekomsten av extrema väderfenomen kräver dock i allt högre grad att särskilt de lokala aktörerna fäster uppmärksamhet vid klimatfrågorna. Vid planeringen av kommunens grundläggande infrastruktur (trafik-, datakommunikations- och energinätverk samt vattenförsörjningssystem) borde förändringarna i klimatförhållandena och den ökade förekomsten av extrema fenomen beaktas på så sätt att systemens och nätverkens funktionsförmåga säkras också i exceptionella förhållanden.

Vid detaljerad planering, exempelvis i delgeneralplaner eller detaljplaner, kan klimatförändringens effekter förutses relativt exakt. Med tanke på anpassningen borde man enligt en undersökning av VTT vid planläggning bland annat prioritera en låg och tät bebyggelse, undvika räta gator som går i samma riktning som den huvudsakliga vindriktningen, och skydda gårdarna för vinden med hjälp av byggnadsvolymer [5].

Just inom planering och planläggning får kunskaper om och beaktandet av de lokala förhållandena stor betydelse. Det lokala mikroklimatet, terrängens former och jordmånens karaktär definierar vilka anpassningsåtgärder som behövs. Exempelvis genom kartläggning av områden som är utsatta för översvämningsrisk, planering av dränering av dagvatten och kvarterslösningar av olika slag kan man förbereda sig på klimatförändringens effekter och samtidigt skapa långlivade och trivsamma bostadsområden [5].

Anpassningsstrategin klargör utmaningarna och ansvaret

En förutsättning för anpassning är att man är medveten om klimatriskerna och beaktar dem vid beslutsfattningen [6], [6] [7]. Anpassningsstrategierna är ett sätt att identifiera sårbara punkter och söka efter konkreta anpassningsåtgärder som lämpar sig för kommunens verksamhetsmiljö. Framför allt är de ett sätt att fördela ansvaret för anpassningsåtgärderna. I många stadsregioner runt om i Finland har man under de senaste åren upptäckt behovet av anpassningsstrategier. I många städer har man också gjort upp strategier för begränsning av klimatförändringen, och i många av dem ingår åtminstone preliminära observationer om anpassningsbehoven. Strategisk planering som anpassar sig till den successiva förändring (en. adaptive management) måste nödvändigtvis bygga på principerna för hållbar utveckling.

De bästa anpassningsstrategierna och de metoder som identifierats i dem hjälper kommunen att bygga upp sin anpassningsförmåga genom att producera information och skapa sociala strukturer som stöder förvaltningen. Strategiernas mål är att producera konkreta anpassningsåtgärder som hjälper kommunerna att minska sin utsatthet för klimatrisker och utnyttja de möjligheter som klimatförändringen medför [8]. Anpassningsbehoven och kraven omsätts inte i praktiken av sig själva, utan de medför nya slags krav också på planerarna. Att starta strategiarbetet och i synnerhet att genomföra det kräver också stöd av kommunens ledning. I praktiken, när anpassningsbehoven är identifierade, är det också lättare att definiera beredskapsåtgärder för dem. Exempelvis vid byggnadsprojekt är det lättare att beakta klimatförändringens effekter redan i planeringsskedet, när det fortfarande finns flera alternativ att välja mellan.

Anpassningsåtgärdernas kostnader är svåra att uppskatta

Klimatförändringens framtida effekter och anpassningsåtgärdernas kostnader förknippas med många osäkerhetsmoment. Enligt slutrapporten för FINADAPT-projektet är klimatförändringens uppskattade totala ekonomiska konsekvenser i Finland svagt positiva [9], [10]. På längre sikt överskrider olägenheterna dock fördelarna klart. Bedömningarna av de ekonomiska konsekvenserna förändras dessutom klart, om de extrema väderfenomenens negativa konsekvenser och instabiliteten på marknaden beaktas i kalkylerna [10].

Även om man inte vidtar några åtgärder alls, kommer det att uppstå kostnader på längre sikt. Redan 2006 konstaterades Sir Nicholas Sterns rapport om klimatförändringens ekonomiska effekter att tidiga förberedelser inför klimatförändringen blir billigare än följderna av en okontrollerad förändring [11]. Osäkerheten på kostnaderna och fördelarna borde inte få förhindra planeringen av anpassningen. Ju tidigare klimatförändringen beaktas i beslutsfattandet, desto enklare och förmånligare är planeringen av beredskapsplanerna [8]. För att begränsa kostnaderna är det därför viktigt att förbereda sig på behovet av anpassningsåtgärder redan på förhand. Planerad anpassning som bygger på genomtänkta beslut och information om omständigheter som har eller kommer att förändras, borde utgöra utgångspunkten för beslutsfattandet och resursfördelningen [10].

Beslutsfattandet underlättas av att anpassningsåtgärderna har en kortare återbetalningstid än begränsningsåtgärderna. Med anpassning kan man ofta hantera problem som kan orsaka stora lokala kostnader redan i dagens läge (t.ex. översvämningsskydd). Å andra sidan går nyttan med anpassningsåtgärderna direkt till bestämda områden, medan begränsningsåtgärderna har globala mål [7]. Exempelvis klimatmedveten samhällsplanering kan sänka energiförbrukningen, underlätta fastighetsskötseln och minska på reparationsbehovet, vilket gör att boendekostnaderna minskar [5].

Klimatförändringens konsekvenser syns kraftigt i branscher som är beroende av klimatförhållandena, såsom jord- och skogsbruk, fiskerihushållning, energi, turism, hälsovård, finansiering och försäkring. Ur kommunernas perspektiv är det viktigaste att förbereda sig på att uppehålla den grundläggande infrastrukturens funktionssäkerhet. De mest betydande konsekvenserna som klimatförändringen vållar kommunerna torde vara översvämningar och det därmed förknippade behovet att skydda samhällena, samt höjningen av grundvattennivån (se t.ex. [3], [12]).

Vem betalar räkningen?

De offentliga kostnaderna för förberedelserna för klimatförändringen orsakas i huvudsak av åtgärder för att stärka, reparera eller skydda infrastrukturen (t.ex. konstruktioner för översvämningsskydd, höjning av vägar och reparation av översvämningsskador). Den offentliga sektorn svarar också för att de samhälleliga beredskapssystemen fungerar. Detta kräver både ekonomiska och administrativa resurser av den offentliga sektorn. Även de privata aktörerna borde förbinda sig vid att minska på sin egen sårbarhet [6].

I dagens läge är det emellertid ofta svårt att bestämma vem som ska betala för beredskapsåtgärderna. Exempelvis översvämningsskyddet har i lagstiftningen egentligen inte ålagts kommunerna eller staten, utan ansvaret för egendomen ligger hos fastighetsägarna. NTM-centralernas kompetensområde omfattar användningen och skötseln av vattenområdena, vilket också anses omfatta hanteringen av översvämningsrisker. I lagen om hanteringen av översvämningsrisker, som är under beredning, är avsikten att utvidga deras behörighet också till översvämningsrisker och främjandet av åtgärder som förbättrar hanteringen av översvämningsrisker. För närvarande stödjer staten åtgärder för skydd mot översvämningar med stöd av statsrådets förordning om landsbygdsnäringar. Räddningsväsendet ska skötas av kommunerna [3]. 

Den offentliga sektorn måste hitta nya förfaringssätt för att täcka anpassningskostnaderna. Som en lösning har man föreslagit att offentliga och privata aktörer etablerar olika slags partnersamarbete som gör det möjligt för den offentliga sektorn att åtgärda operationella hinder, främja prestationsförmågan och snabba upp investeringarna [6]. Faran är att det blir kommunerna som i får betala största delen av de nämnda kostnaderna. Därför är det viktigt att upprätta ett fungerande försäkrings- och finansieringssystem för översvämningsskador och skapa klarhet i ansvaret för beredskapsåtgärderna och ersättningarna [3].

Riskhantering genom försäkringar

Försäkringsbranschen kan i bästa fall främja föregripandet av och anpassningen till klimatriskerna eftersom det ligger i branschens intresse att öka riskmedvetenheten bland de försäkrade och analysera riskernas karaktär, följder och sannolikhet. Försäkringssektorn har också stor inverkan på de kostnader som klimatförändringen orsakar. Ur försäkringssektorns synvinkel medför klimatförändringen ökade risker, såsom skador till följd av extrema väderfenomen och höjningen av havsnivån. I praktiken innebär de ökade riskerna också att försäkringar blir dyrare [13].

För närvarande är översvämningar det främsta objektet i diskussionen om klimatförändringen och försäkringssektorns roll. I dag ersätter försäkringsbolagen skador som orsakats fastigheter av stormar, störtregn eller översvämningar från havet från hemförsäkringarna, medan översvämningar från vattendrag, dvs. sjöar och älvar, ersätts tills vidare från statsbudgeten. För företag uppgörs däremot individuella försäkringsavtal, och staten ersätter inte skador som vållats företag [13]. 

Det är i första hand EU som pådriver en förändring av det nuvarande systemet eftersom en modell som direkt bygger på statens budgetstöd är inte förenlig med unionens principer. Om försäkringen av riskerna för översvämningar från vattendrag överfördes till den privata försäkringssektorn, skulle även ersättningspraxis etableras. Samtidigt skulle handläggningstiderna för ersättningsbegäran sannolikt bli kortare, när handläggningen flyttades från staten till privata försäkringsbolag. På detta sätt skulle även medborgarna få nytta av verksamheten inom försäkringsbolagens professionella skaderegleringsorganisationer, när ersättningens proportionella storlek och betalningsschema skulle vara känd på förhand [13].