Sopeutumisen vastuut ja kustannukset

Sopeutumistoimien ohjausvastuu vaatii eri toimijoiden yhteistyötä

Ilmastonmuutokseen sopeutumisen toteutus edellyttää eri toimialojen ja eri hallinnontasojen yhteistyötä niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin. Sopeutumispolitiikka tulisi valtavirtaistaa ja integroida kattamaan koko julkinen hallinto ja kehittää yhteistyötä myös yksityisen sektorin ja kolmannen sektorin toimijoiden kanssa [1]. Esimerkiksi maankäyttöä tulisi tarkastella kokonaisuutena, johon sopeutumistarpeet on integroitu. Samalla tulisi allokoida resurssit tarvittavien sopeutumistoimien toteuttamiseksi lyhyellä ja pitkällä aikavälillä.

Sopeutumisen hallinnollis-oikeudellinen ohjaus tapahtuu edelleen pitkälti valtion taholta. Toisaalta se asettaa alueellisen ja paikallisen tason pääasialliseen vastuuseen tavoitteiden toimeenpanosta. Kunnallisen suunnittelujärjestelmän haasteena onkin tällä hetkellä selvittää, onko se kykenevä vastaamaan ilmastonmuutoksen tuomiin seurauksiin ja toimeenpanemaan vaadittavat toimenpiteet. Ilmastonmuutokseen sopeutuminen vaatii aina paikallisia suunnitteluratkaisuja ja paikallista yhteistyötä ongelmien selvittämiseksi. Rakenteelliset perusedellytykset sopeutumiselle ovat jo olemassa, jos niitä on halua käyttää [2].

Käytännön sopeutumistyö koostuu pienistä toimenpiteistä, joita voivat toteuttaa niin julkinen hallinto, kotitaloudet kuin yrityksetkin. Ilmastonmuutos vaikuttaa laajasti myös kuntien toimintakenttään, etenkin ympäristö- ja teknisen toimen alalle [3].

Sopeutumistoimet suunnitellaan ja toteutetaan paikallisesti

Ilmasto-olosuhteiden ja sään vaihtelu ovat aina ohjanneet ihmisen toimintaa. Tavallaan sopeutumistoimia on siten tehty jo pitkään, vaikka niitä ei tämän otsikon alle olla niputettukaan. Hyvä esimerkki on pitkäjänteinen työ jokivarsien tulvaongelmien ratkaisemiseksi (katso esim. Kyrönjoen tulvasota [4]). Ilmasto-olojen vähittäinen muutos ja sään ääri-ilmiöiden yleistyminen vaatii kuitenkin lisääntyvässä määrin erityisesti paikallisten toimijoiden huomion suuntaamista ilmastokysymyksiin. Kunnan perusinfrastruktuurin (liikenteen, tietoliikenne- ja energiaverkostojen sekä vesihuoltojärjestelmien) suunnittelussa tulisi huomioida muuttuvat ilmasto-olosuhteet ja ääri-ilmiöiden yleistyminen siten, että niiden toimintakyky turvataan myös poikkeusolosuhteissa.

Yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, kuten osayleiskaavoissa tai asemakaavoissa, voidaan ilmastonmuutoksen vaikutukset huomioida hyvinkin tarkasti. Sopeutumisen näkökulmasta kaavoituksessa kannattaisi VTT:n tutkimuksen mukaan muun muassa suosia matalaa ja tiivistä rakennetta, välttää suoria päätuulien suuntaisia katutiloja sekä suojata pihoja tuulelta rakennusmassojen avulla [5].

Juuri suunnittelussa ja kaavoituksessa korostuvatkin paikallisten olosuhteiden tunteminen ja huomioiminen. Paikallinen pienilmasto, maastonmuodot ja maaperän laatu määrittävät tarvittavia sopeutumistoimia. Esimerkiksi tulvariskialueiden kartoituksella, hulevesien imeyttämisen suunnittelulla ja erilaisilla kortteliratkaisuilla voidaan varautua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin ja luoda samalla pitkäikäisiä ja viihtyisiä asuinalueita [5].

Sopeutumisstrategia selvittää haasteita ja vastuita

Sopeutumisen edellytys on ilmastoriskien tiedostaminen ja sisällyttäminen päätöksiin [6],  [7]. Sopeutumisstrategiat ovat keino tunnistaa haavoittuvuuksia ja etsiä konkreettisia, kunnan toimintaympäristöön sopivia sopeutumistoimia. Ennen kaikkea ne ovat kuitenkin keino jakaa vastuuta sopeutumistoimista. Suomessa monilla kaupunkiseuduilla on viime vuosina herätty sopeutumisstrategioiden tarpeeseen. Lisäksi monissa kaupungeissa on tehty ilmastonmuutoksen hillintästrategioita, joista useissa on mukana ainakin alustavia havaintoja sopeutumistarpeista. Kestävän kehityksen periaatteet ovat välttämätön lähtökohta vähittäiseen muutokseen sopeutuvalle strategiselle suunnittelulle (engl. adaptive management).

Parhaimmillaan sopeutumisstrategiat ja niissä tunnistetut keinot auttavat rakentamaan sopeutumiskykyä tuottamalla tietoa ja luomalla sosiaalisia rakenteita hallinnon tueksi. Strategioiden haasteena on tuottaa konkreettisia sopeutumistoimenpiteitä, jotka auttavat vähentämään haavoittuvuutta ilmastoriskeille ja hyödyntämään ilmastonmuutoksen tuomat mahdollisuudet [8]. Sopeutumistarpeet ja vaatimukset eivät siirry käytäntöön itsestään, vaan edellyttävät uudenlaisia vaatimuksia myös suunnittelijoilta. Strategiatyön käynnistäminen ja etenkin sen toteuttaminen vaatii myös kunnan johdon tukea. Käytännössä, kun sopeutumistarpeet on tunnistettu, on niille helpompaa myös osoittaa varautumiskeino. Esimerkiksi rakennushankkeissa ilmastonmuutoksen vaikutukset on helpompi huomioida jo suunnitteluvaiheessa, kun useat vaihtoehdot ovat vielä avoinna.

Sopeutumistoimien kustannuksia on vaikea arvioida

Ilmastonmuutoksen tulevaisuuden vaikutusten ja sopeutumistoimien kustannuksiin liittyy paljon epävarmuuksia. FINADAPT-hankkeen loppuraportin mukaan alustavat arviot ilmastonmuutoksen kokonaistaloudellisista vaikutuksista Suomessa ovat lievästi positiivisia [9], [10]. Pidemmällä aikavälillä haitat kuitenkin ylittävät selvästi hyödyt. Arviot talousvaikutuksista myös muuttuvat selvästi, mikäli ilmaston ääri-ilmiöiden negatiiviset vaikutukset ja markkinoiden epävakaisuus otetaan huomioon laskelmissa [10].

Myös siitä, että ei tehdä mitään, aiheutuu kustannuksia pitkällä aikavälillä. Jo vuoden 2006 Sir Nicholas Sternin raportti ilmastonmuutoksen talousvaikutuksista totesi, että aikainen ilmastonmuutokseen varautuminen tulee merkittävästi halvemmaksi kuin hallitsemattoman muutoksen seuraukset [11]. Epävarmuus kustannuksista ja hyödyistä ei saisi estää sopeutumisen suunnittelua. Mitä aikaisemmin ilmastonmuutos huomioidaan päätöksenteossa, sitä helpompaa ja edullisempaa varautumisen suunnittelu on [8]. Kustannusten hillitsemiseksi oleellista onkin varautua sopeutumistoimien tarpeeseen jo ennalta. Suunniteltu sopeutuminen, joka perustuu harkittuun päätöksentekoon ja tietoon muuttuneista tai muuttuvista olosuhteista, tulisi olla lähtökohta päätöksenteolle ja resurssien allokoinnille [10].

Päätöksentekoa helpottaa sopeutumistoimien hillintätoimia lyhyempi takaisinmaksuaika. Sopeutumisella vastataan usein ongelmiin, jotka jo nykyään saattavat aiheuttaa paikallisesti suuria kustannuksia (esim. tulvasuojelu). Toisaalta sopeutumistoimien hyödyt kohdentuvat suoraan tietyille alueille, kun taas hillintätoimien kohde on globaali [7]. Esimerkiksi ilmastotietoinen yhdyskuntasuunnittelu madaltaa parhaimmillaan energiankulutusta, helpottaa kiinteistönhoitoa ja vähentää korjaustarvetta, jolloin asumiskustannukset alenevat [5].

Ilmastonmuutoksen vaikutukset näkyvät voimakkaasti ilmasto-oloista riippuvaisilla aloilla, kuten maa-, metsä- ja kalataloudessa, energia-alalla, matkailualalla, terveydenhuoltoalalla sekä rahoitus- ja vakuutusalalla. Kuntien näkökulmasta oleellisinta on varautua perusinfrastruktuurin toimintavarmuuden ylläpitämiseen. Merkittävimmät ilmastonmuutoksen seuraukset kunnille aiheutunevat tulvista ja tulviin liittyvistä yhdyskunnan suojelutarpeista sekä pohjaveden pinnan noususta (ks. esim. ,[3], [12].

Kuka maksaa viulut?

Ilmastonmuutokseen varautumisen julkiset kustannukset koostuvat pääosin infrastruktuurin vahvistamisesta, korjaamisesta tai suojaamisesta (esimerkiksi tulvasuojelurakenteista, teiden korottamisesta tai tulvavaurioiden korjaamisesta). Julkinen sektori vastaa myös yhteiskunnallisten valmiusjärjestelmien toimivuudesta. Tämä vaatii julkiselta sektorilta sekä taloudellisia että hallinnollisia resursseja. Myös yksityisten toimijoiden tulisi sitoutua vähentämään omaa haavoittuvuuttaan [6].

Varautumiskustannusten maksajaa on nykyisellään kuitenkin usein vaikeaa määritellä. Esimerkiksi tulvasuojelua ei ole varsinaisesti säädetty valtion eikä kuntien vastuulle, vaan vastuu omaisuudesta on siirretty kiinteistönomistajille. ELY-keskusten toimialaan kuuluu vesivarojen käyttö ja hoito, jonka katsotaan sisältävän myös tulvariskien hallinnan. Valmisteilla olevassa laissa tulvariskien hallinnasta on niiden toimenkuvaa tarkoitus laajentaa myös tulvasuojeluun ja tulvariskien hallintaa parantavien toimenpiteiden edistämiseen. Tällä hetkellä valtio tukee tulvasuojelutoimenpiteitä maaseutuelinkeinoista annetun valtioneuvoston asetuksen nojalla. Kunnille kuuluu pelastustoimi [3]. 

Julkisen sektorin on löydettävä uudenlaisia toimintatapoja sopeutumiskustannusten kattamiseksi. Yhtenä ratkaisuna lisäkustannusten kattamiseen on ehdotettu erilaisia julkisen ja yksityisen muodostamia kumppanuuksia, joiden avulla julkinen sektori voisi auttaa ylittämään operationaalisia esteitä, edistää suorituskykyä ja nopeuttaa investointeja [6]. Vaarana on, että mainitut kustannukset jäävät pitkälti kuntien maksettaviksi. Siten on tärkeätä, että luodaan toimiva tulvavahinkojen vakuutus- ja rahoitusjärjestelmä, ja että varautumis- sekä korvausvastuut selkeytetään [3].

Riskien hallintaa vakuuttamalla

Vakuutusalalla voi parhaimmillaan olla ilmastoriskien ennakointia ja sopeutumista edistävä rooli, sillä toimialan intressinä on sekä lisätä riskitietoisuutta vakuutettujen keskuudessa että analysoida riskien luonnetta, vaikutuksia ja todennäköisyyttä. Myös vakuutussektorin rooli ilmastonmuutoksen aiheuttamiin kustannuksiin on merkittävä. Vakuutustoiminnan näkökulmasta ilmastonmuutos lisää riskejä, kuten sään ääri-ilmiöiden tai merenpinnan nousun aiheuttamia tuhoja. Käytännössä riskien kasvaminen tarkoittaa myös vakuuttamisen kallistumista [13].

Tällä hetkellä aktiivisinta keskustelua vakuutusalan rooliin ja ilmastonmuutokseen liittyen käydään vesistötulvista. Nykyisin vakuutusyhtiöt korvaavat esimerkiksi myrskytuhoista, rankkasateista tai meritulvista kiinteistöille aiheutuneet vahingot kotivakuutuksista, mutta vesistötulvat eli järvien ja jokien tulvimisesta aiheutuvat vahingot korvaa toistaiseksi valtio budjettivaroistaan. Yrityksissä puolestaan tehdään vakuutussopimukset yksilöllisesti, eikä valtio korvaa yrityksille aiheutuneita vahinkoja [13]. 

Paineita nykyisen järjestelmän muuttamiselle aiheuttaa ennen kaikkea EU, sillä suoraan valtion budjettitukeen perustuva malli ei ole unionin periaatteiden mukainen. Vesistötulvariskien vakuuttamisen siirtäminen yksityiselle vakuutussektorille vakiinnuttaisi myös korvauskäytäntöjä ja lyhentäisi luultavasti korvauspyyntöjen käsittelyaikoja, kun käsittely siirtyisi valtiolta yksityisille vakuutusyhtiöille. Näin ollen myös kansalaiset voisivat hyötyä vakuutusyhtiöiden ammattimaisten vahinkojenkäsittelyorganisaatioiden toiminnasta, kun korvauksen suhteellinen suuruus ja maksuaikataulu olisivat jo ennakkoon tiedossa [13].